書名：以利為利：財政關系與地方政府行為 作者：周飛舟 出版社：上海三聯(lián)書店 出版時間：2012-12-01

中央政府于1994開始推行的分稅制改革可以看作是對財政包干制的全面否定。分稅制作為一次全新的財政改革，既體現(xiàn)了中央在財政領域內對中央與地方、政府與企業(yè)關系的重新調整的努力，又是對從根本上改變政府干預經(jīng)濟的方式、建立全面的社會主義市場經(jīng)濟的嘗試。從這個意義上看，分稅制不但是我們理解中國經(jīng)濟從計劃向市場過渡的關鍵，也是我們理解政府行為的關鍵。改革進展到今天，政府和市場的力量雙雙增長，權力和金錢的結合也日益緊密，這都與分稅制改革有關。所以，理解今天中國治理問題的起點不只是三十年前的十一屆三中全會，更重要的是十五年前的分稅制改革。

分稅制改革的背景

目前學術界一般從中央—地方關系的角度來理解分稅制的出臺。例如王紹光先生認為，財政包干制使地方積累了大量的財力，而中央的財政收入比重過小，“諸侯經(jīng)濟”的態(tài)勢已經(jīng)初步形成，這不但降低了中央政府調控經(jīng)濟運行的能力，而且中央政府的權威也受到影響。在這種背景下，分稅制是中央集權的必然要求。

在實行了近十年的財政包干制之后，中央財政的確發(fā)生了很大的困難。中央無法像改革前那樣有效集中地方的財政收入，中央和地方都基本維持一個“自收自支”的局面。但是由于新增的財政收入大部分來自地方財政，所以中央財政的份額必然下降得很快。當時的財政部長劉仲藜說：

毛主席說，“手里沒把米，叫雞都不來”。當時的理論界對我講，財政是國家行政能力、國家辦事的能力。你沒有財力普及義務教育、救災等，那就是空話。因此“國家長治久安”這句話寫得是有深意的。幾千年以來中國有些朝代是非常之亂的，比如說南北朝、五代十國時期，沒有一個中央統(tǒng)一的政權，大家各自為王。

當時的財政部預算司副司長后來的財政部長項懷誠說：

丙乾同志當部長時曾經(jīng)戲言，說他只剩下背心褲衩，誰再想剝奪也沒有多少東西了。也有人拿我們開玩笑，說王丙乾、劉仲藜、項懷誠，頭發(fā)都被人拔光了。丙乾同志當時難到什么程度？中央財政沒錢了，向地方借債！借錢很難啊，要看人家的臉色?！夷菚r在預算司工作，聽到青海省財政廳廳長表態(tài)說，中央有困難，青海愿意把多年省下來的幾千萬全部拿出來，真是感動得熱淚盈眶。

中央財政的困難促使中央下決心改變財稅體制，這只是分稅制改革的原因之一。分稅制的出臺還與當時的經(jīng)濟形勢以及政府和企業(yè)間的關系有關。

經(jīng)過1989年后因國際貿易封鎖帶來的經(jīng)濟低迷之后，1992年鄧小平的南巡講話掀起了新一輪的經(jīng)濟建設熱潮。鄧的講話旨在加快從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡。在10月召開的黨的十四大上，提出了建設“社會主義市場經(jīng)濟”的目標。在地方政府的主導下，投資規(guī)模迅速擴大，各地大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、加快實行國有企業(yè)的承包制、股份制改革。上海股票交易所的行市1992年上半年增加了1200%；深圳股票交易所1992年8月出現(xiàn)騷亂，致使城市癱瘓兩天。中國經(jīng)濟在短時間內就恢復了因國際貿易中斷而一度減緩的經(jīng)濟增長速度。1989—1991年的經(jīng)濟增長率分別只有4.1%、3.8%和9.2%，而1992和1993年的經(jīng)濟增長率迅速上升到14.2%和14%，這不但為整個90年代各年之最，也是整個改革開放三十年經(jīng)濟增長速度最快的兩年。

這個時期的經(jīng)濟增長雖然迅速，但是仍然延續(xù)了80年代以政府主導擴大地方投資規(guī)模帶動的增長模式，并非促進了市場經(jīng)濟的建立，而是在財政包干制下進一步促進了地方政府與企業(yè)的結合。各地政府大辦企業(yè)，許多地區(qū)的政府工作目標之首即是GDP的增長速度，以此作為對鄧小平南巡講話精神的響應。甚至在農(nóng)村地區(qū)，許多地方政府也要求做到所謂“村村冒煙、戶戶上班”，大辦特辦地方企業(yè)。全國的固定資產(chǎn)投資，1992年比1991年增長了44%，1993年又比1992年增長了62%，其中投資來源主要為國內貸款，兩個年度國內貸款用于固定資產(chǎn)投資的增長率分別為68%、39%，增幅之大，三十年間甚為罕見，這明顯成為拉動經(jīng)濟增長的主要動力之一。

這種政府主導的經(jīng)濟增長模式在很大程度上還是計劃經(jīng)濟時期政府管理模式的翻版。由上兩章的分析我們知道，經(jīng)濟發(fā)展的模式只是由“條條塊塊”主導變?yōu)橹饕傻胤秸摹皦K塊”系統(tǒng)主導。如果說改革前是“條條塊塊模式”的話，財政包干制下的經(jīng)濟發(fā)展模式可以稱為典型的“塊塊模式”。中央依靠加快向地方政府的放權、鼓勵地方政府的競爭來推動經(jīng)濟增長，企業(yè)不但沒有和政府分開，而是更為密切地和地方政府的利益結合在一起。與以前幾個經(jīng)濟快速增長的時期一樣，這很快就帶來了地方投資過熱導致的各種問題，包括重復建設、地區(qū)保護主義等等。這種地方政府主導的模式在帶來經(jīng)濟高速增長的同時，也形成了對于真正以市場而非行政配置資源的市場經(jīng)濟發(fā)展的阻礙。

所以說，構成分稅制基本背景的主線有兩條，一條是中央與地方關系中中央財政的被動局面，另一條則是政府與企業(yè)的關系。財政包干制不但無法實現(xiàn)“政企分開”的目標，反而在一定程度上加劇了地方政府與企業(yè)的結合，這又反過來造成了中央財政能力的下降。這兩條主線決定了分稅制改革的集權性質以及對政府和企業(yè)關系的深遠影響。

分稅制改革的主要內容

廣義的分稅制改革[一般而言，學術界通常將狹義的分稅制改革稱為“分稅制財政體制改革”，這只局限于中央地方間財權事權的劃分。但是由于財權劃分實際上采用了分稅種劃分的辦法，所以必然和稅制改革結合在一起。本文因此將稅制改革與財政體制改革合在一起分析。]主要包括兩個方面的內容，一個是稅制改革，即稅種的重新劃分和調整，另一個是財政體制的改革，即中央和地方重新劃分和調整各自的財權和事權。我們先來看稅制改革。

稅制改革主要有這樣幾個方面：

首先也是最重要的是流轉稅制改革：實行統(tǒng)一的在生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)征收增值稅并實行價外計稅的辦法，規(guī)定了統(tǒng)一的增值稅率(17%)，這樣，以前復雜繁瑣的產(chǎn)品稅被簡明的增值稅所代替；在征收增值稅的基礎上，對少數(shù)消費品[包括煙、酒、化妝品、鞭炮焰火、貴重首飾、小汽車、摩托車、燃料油等。]再征收一道消費稅；調整了營業(yè)稅的征收范圍，主要以三檔不同稅率對9個行業(yè)征收營業(yè)稅[9個行業(yè)是交通運輸、建筑、金融保險、郵電通信、文化體育、娛樂、服務業(yè)、轉讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)，三檔稅率分別為3%、5%和5%~20%。]。

其次是所得稅類改革。對于企業(yè)所得稅，改變原來對國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)的不同政策，實行統(tǒng)一稅種、統(tǒng)一稅率(33%)、統(tǒng)一計稅標準、取消稅前還貸的政策；統(tǒng)一征收個人所得稅。

再次，對其他一些稅種如資源稅等進行了調整，并開征土地增值稅。

在中央和地方的財政體制方面，進行了以下的改革：

第一，根據(jù)中央和地方支出責任的劃分，按稅種來劃分中央和地方的收入。稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。中央稅主要包括消費稅、關稅、海關代征的消費稅和增值稅，中央企業(yè)所得稅、鐵道、銀行總行、保險總公司等部門的主要稅收（營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市建設維護稅）、中央企業(yè)的上繳利潤。地方稅包括營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅和上繳利潤、個人所得稅以及其他各種規(guī)模較小的稅種?？偟脑瓌t是除增值稅、資源稅、證券交易稅外，中央企業(yè)的稅收歸中央，地方企業(yè)的稅收歸地方（消費稅則不論中央地方企業(yè)都歸中央。）。中央和地方共享稅種是增值稅（中央75%、地方25%）、資源稅（海洋石油資源稅歸中央、其他資源稅歸地方）、證券交易稅（中央地方各50%）。

第二，實行稅收返還和轉移支付制度。為了保證稅收大省發(fā)展企業(yè)的積極性和照顧既得利益的分配格局，分稅制規(guī)定了稅收返還辦法。稅收返還以1993年為基數(shù)，將原屬地方支柱財源的“兩稅”（增值稅和消費稅）按實施分稅制后地方凈上劃中央的數(shù)額（即增值稅75%+消費稅-中央下劃收入），全額返還地方，保證地方既得利益，并以此作為稅收返還基數(shù)。為調動地方協(xié)助組織中央收入的積極性，按各地區(qū)當年上劃中央兩稅（增值稅和消費稅）的平均增長率的1:0.3的系數(shù)，給予增量返還。在分稅制運行兩年后，中央財政又進一步推行“過渡期轉移支付辦法”。即中央財政從收入增量中拿出部分資金，選取對地方財政收支影響較為直接的客觀性與政策性因素，并考慮各地的收入努力程度，確定轉移支付補助額，重點用于解決地方財政運行中的主要矛盾與突出問題，并適度向民族地區(qū)傾斜。稅收返還和轉移支付制度旨在調節(jié)地區(qū)間的財力分配，一方面既要保證發(fā)達地區(qū)組織稅收的積極性，另一方面則要將部分收入轉移到不發(fā)達地區(qū)去，以實現(xiàn)財政制度的地區(qū)均等化目標。

第三，分設中央、地方兩套稅務機構，實行分別征稅。同時，初步開始改變過去按企業(yè)隸屬關系上繳稅收的辦法。按分稅制的設計，所有企業(yè)的主體稅種（主要是增值稅、消費稅和企業(yè)所得稅）都要納入分稅制的劃分辦法進行分配。在分稅制改革以前，地方政府的稅務財政不分家，而分稅制改革將稅務系統(tǒng)獨立出來并且“垂直化”，各地的稅務系統(tǒng)直接對上級稅務部門負責。由于稅務部門直接隸屬于國家稅務總局，所以這不但能夠保證中央財政收入隨著地方財政收入的增長而增長，而且能夠保證財政收入在GDP中的比重隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展而不斷提高。

分稅制后的中央地方關系

分稅制無疑是一次中央推動的財政集權改革。這次改革，一方面將原來大量的地方財政收入集中于中央，另一方面也將稅收權力和安排支出責任的權力集中于中央。

首先，通過“財稅分家”的改革，將征稅的權力直接集中于中央。改革以前，稅務是作為財政系統(tǒng)下的一個部門而發(fā)揮作用的，而財政部門是地方政府的“錢袋子”，是控制和管理最為嚴密的部門。為了地方利益，地方政府可以通過操縱稅收部門而方便地“藏富于企業(yè)”。除了在企業(yè)承包制之下稅前還貸之外，地方政府還大量使用減免稅和稅收優(yōu)惠政策。這導致減免稅的范圍不斷擴大，許多地區(qū)擅自越權減免稅收。根據(jù)國家審計署對十個省市工商稅收減免的調查，1990年共減免流轉稅97億元，占當年流轉稅入庫數(shù)的20.7%；1991年19個省級財政越權違規(guī)減免稅收額占違紀金額的22.7%。除了減免稅之外，地方企業(yè)偷稅漏稅的現(xiàn)象也非常嚴重。根據(jù)某省的調查，國營企業(yè)的偷稅、漏稅面達70%，集體企業(yè)為72%，個體經(jīng)濟和私營企業(yè)達85.5%。

分稅制明確劃分了中央稅、地方稅和共享稅，對于中央稅、共享稅和一些重要的地方稅種，稅收立法權收歸于中央，重要的稅目稅率的調整權、開征停征權以及減免稅的審批權也被收歸中央。權力集中是和“財稅分家”結合在一起的。稅務部門直接隸屬于國家稅務總局，由過去的“塊塊”變?yōu)楝F(xiàn)在的“條條”，稅務部門的人員、工資、設備、業(yè)務都由上級稅務部門管理，與地方財政“脫鉤”。這種行政體制上的調整有力保證了稅務部門對地方財政系統(tǒng)的相對獨立性，保證了中央的稅收政策能夠在基層得到有力的貫徹和執(zhí)行。

其次，分稅制最為明顯的效應還是收入向中央的集中。我們來看下圖4-1：

圖4-1 “兩個比重”的變化情況

從圖4-1中可以看出，對中央財政收入的比重而言，1994年前后有天壤之別。這主要是通過兩稅（增值稅和消費稅）被劃為共享稅和中央稅造成的。1994年這兩項稅收總計3089.7億元，占當年財政收入的53.6%，其中增值稅尤為重要，計2308.3億元，這一個稅種就幾乎構成了國家稅收的半壁江山。這是中央財政收入比重迅速上升的主要原因。

中央一改包干制下的包干“承諾”，將地方的財政收入集中到中央，這當然遇到了來自地方的阻力。1993年9月到11月，時任國務院常務副總理的朱镕基帶著財政部以及其他部門的領導走訪了17個省、自治區(qū)，聽取地方政府的意見，實際上是就實行分稅制和地方進行討價還價。根據(jù)當時參加人員的回憶，來自廣東的阻力最大。廣東的基本態(tài)度就是要求繼續(xù)實行財政包干制。下面我們看看劉仲藜的回憶：

與地方談的時候氣氛很緊張，單靠財政部是不行的，得中央出面談。在廣東談時，謝飛同志不說話，其他的同志說一條，朱總理立即給駁回去。當時有個省委常委、組織部長叫符睿（音）的就說：“朱總理啊，你這樣說我們就沒法談了，您是總理，我們沒法說什么?！敝炜偫砭驼f：“沒錯，我就得這樣，不然，你們謝飛同志是政治局委員，他一說話，那劉仲藜他們說什么啊，他們有話說嗎？！就得我來講。”一下就給駁回去了。

雖然在其他各地也遇到了程度不同的阻力，但是在中央的壓力下，在幾個月的時間里就得到了全國各地地方政府的認可。這一方面說明中央仍保持著對地方的絕對權威，也與中央在談判中與地方的討價還價和妥協(xié)的方式有關。

中央對地方的讓步體現(xiàn)在分稅制設計的兩個方面，這都與稅收返還的設計有關。對于兩稅（增值稅和消費稅）的稅收返還，一個設計是以1993年為返還基數(shù)，另一個是自1994年之后，返還數(shù)以兩稅增量的1∶0.3（中央：地方）的比例增加。我們對此分別來進行分析。

按照分稅制的制度設計，1994年中央會將從地方集中的兩稅收入按照1993年的兩稅總量（返還基數(shù)）全額返還給地方。因此1993年的兩稅收入總量就成為直接影響中央和地方分配的關鍵。因為中央和地方就分稅制展開的談判是在1993年下半年進行的，這時1993年的稅收決算數(shù)還沒有出來，所以只要以1993年為返還基數(shù)，地方政府還可以通過努力來最終擴大1993年的兩稅總量。財政部考慮到這會促使地方以各種手段迅速增加1993年的稅收總量，從而擴大地方的返還基數(shù)，減少中央在分稅制后的凈集中收入，所以建議以1992年的收入作為返還基數(shù)。而地方政府則強烈要求以1993年為基數(shù)。在中央政府的壓力下，廣東省并未堅持繼續(xù)實行包干制，但是堅決要求以1993年作為返還基數(shù)，其他一些省市也有這個要求，作為支持分稅制的條件。

這個設計符合地方政府的利益，而1993年的全國財政收入也的確出現(xiàn)了異常反應。1993年的全國財政收入比上年增長了24.8%，此前五年的平均增速只有9.6%。這個迅速增加完全是由于地方財政增長所致，因為1993年中央財政收入比上年下降了12億元，地方財政收入絕對數(shù)量則增加了887.5億元，增幅達35%（這是根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)字，按照《中國財稅改革三十年親歷與回顧》一書中的數(shù)字，則是全國地方財政收入在1993年增長39.9%，絕對量增加了900多億元（該書369~370頁）。兩組數(shù)字差別不大，都說明了地方政府對分稅制方案的“應激”反應。）。

為了增加收入以提高稅收返還的基數(shù)，各地政府用了許多手段。比如命令已減免稅的企業(yè)補繳稅款，把基數(shù)抬高之后再私下返還給企業(yè)。又比如，將已經(jīng)倒閉了的企業(yè)或者欠稅多年的企業(yè)稅款通過轉賬或者銀行借款繳稅；還有寅吃卯糧、收過頭稅等種種辦法。地方的這種反應，中央雖然已經(jīng)預料到，但是沒有想到如此嚴重。當時朱镕基盛怒之下，命令財政部派遣工作組到各地檢查，“擠水分”。但是由于地方行政、財政、銀行、企業(yè)串通一氣，檢查的效果很差。這是中央的說法，但是當時任浙江省財政廳長的翁禮華是這樣回憶的：

工作組到浙江、云南、江蘇等省檢查以后，結果并不理想。對浙江省檢查后，不僅沒有發(fā)現(xiàn)虛收，反而在紹興市發(fā)現(xiàn)有5億元稅收還未收上來；對云南檢查后僅發(fā)現(xiàn)只有6500萬元的稅收不真實；對江蘇的檢查結果表明，不實稅收也僅為2億多元。這主要是因為我國稅收名義稅率高，實際征收率低，再加上改革開放以來，又長期實行減稅讓利政策，社會上積蓄的稅源比較豐富，故只要依法征稅，稅收增長比例高于正常年份的水平是不足為怪的。

這雖然反映出中央和地方對這個問題的不同看法，但是可以看出財政包干制下地方政府形成的地方保護主義和將財富藏于地方的結果，同時也可以看出1993年作為返還基數(shù)實際上是中央為了照顧地方利益而為地方“開的口子”和做出的妥協(xié)。

分稅制的另一個設計是按照兩稅增長率的1∶0.3來計算中央對地方稅收返還，這個設計也可以看作是中央集中收入后對地方既得利益的照顧，但是情況遠比以1993年稅收收入作為返還基數(shù)來得復雜。

按照分稅制最初的設計，稅收返還的計算公式是：

對某地區(qū)稅收返還=上年度兩稅返還×（1+當年稅收增量/上年度兩稅完成數(shù)）×0.3

其中“當年稅收增量/上年度兩稅完成數(shù)”是兩稅的增長率，但是這個增長率是按照全國兩稅的平均增長率來計算的，即分子和分母都是全國的總數(shù)，而不是該地區(qū)的實際數(shù)額。這顯然對兩稅增長快的發(fā)達地區(qū)不利。

我們來舉例說明一下。

假設1993年某省的兩稅收入為100億元，這就是1994年的稅收返還基數(shù)。1994年倘若該省兩稅收入總量增加到120億元，則該省的增長率是20%。如果全國的平均增長率為10%，則該省1994年的返還基數(shù)為：

對該省稅收返還=100×(1+10%×0.3)=103（億元）（公式1）

倘按照該省的兩稅增長率計算，則：

對該省稅收返還=100×(1+20%×0.3)=106（億元）（公式2）

可見按照不同標準計算，該省的稅收返還數(shù)相差3億元。按照最初的標準，發(fā)展速度較慢的省份得益。1994年7月，財政部召開了11個省的財政局長座談會，對這個方案進行了修改，將公式中兩稅增長率的計算由全國平均增長率改為各省自己的增長率。這又顯示出中央對發(fā)達省份的既得利益的照顧。

但是，令人驚訝的是，1∶0.3的設計從長遠來看對地方是極為不利的。還是按照我們上面的例子計算。因為消費稅100%歸中央，我們只計算增值稅。假設某省1993年增值稅100億元，按照每年增長20%的速度增加，那么按照公式(2)，該省所得稅收返還的增長率就是6%，從總量上看，時間越長，該省所得的返還數(shù)占該省稅收數(shù)的比重越小。1994年這個比重為88%，五年之后到1998年將會迅速減小到54%，十年之后則會下降到29%。從實際情況來看，這個比重下降得的確很快，我們來看下圖：

圖4-2 稅收返還方案的長期效應

數(shù)據(jù)來源：李萍，《中國政府間財政關系圖解》

中國財政經(jīng)濟出版社，2006年，93頁

從圖中可以看出，稅收返還的增量的比重迅速下降，地方分享增值稅的比重（增量的25%部分+增量返還部分）也在迅速下降。之所以造成這種局面，主要有兩個原因：一個是1∶0.3的比例中央占了大頭，另一個是隨著稅收總量的不斷增加，1993年的基數(shù)部分在稅收返還中的部分已經(jīng)越來越微不足道。假如按照20%的增長率計算，十年之后基數(shù)部分只在稅收總量約占16%，這是典型的地方算賬“算不過”中央。

劉仲藜對此回憶說：

后來，各省財政廳長、局長都說，這個設計非常高明，財政部真是有能人。按照這個設計，如果每年增收10%，那么基數(shù)越大，最后返還整個比例就不是0.3了。大概是2~3年會減1個點，增速不太快的時候，這種比例下降是緩慢的，不動聲色，不易察覺。但是后來經(jīng)濟發(fā)展也快了，稅收好了，返還整體比例下降得非?？欤叶愂赵蕉?，增長越快的地方比例下降越快。這點出乎我們的意料，但是這個東西，他們提不出意見來。因為事先決定里面說好了的。所以我們老跟廳局長說，我們搞的是陽謀不是陰謀，這個方案里面都有的。但是現(xiàn)實是有的下降得很厲害，而且地區(qū)很不平衡。我們財政部黨組一商量，這不行了，誰越收得快，下降得越快，這成鞭打快牛了。

1997年財政部對此出臺的辦法是中央財政每年拿出3個多億補助返還下降快的地區(qū)，并補助到全國平均水平。

從上述分析來看，這種設計在改革之初看上去對地方有利而得到了許多地區(qū)的支持，但是從長遠看卻是對中央集中收入最為有利。但是無論如何，中央政府通過推行分稅制改革順利達到了集中地方財政收入到中央的目的。

通過以上的分析，我們可以看出分稅制改革極為明確的集權性質。這種集權有別于改革前“一放就亂、一收就死”的模式——通過上收企業(yè)的管理權限或者通過直接上收地方的財政收入來達到集中收入的目的——而是通過對稅種收入在中央和地方間的重新劃分來實現(xiàn)，集權的方式發(fā)生了重要的變化。另外一個重要的特點就是，分稅制導致的集權從嚴格意義上來說并非完全的財政集權，只是“財權”或者是收入的集權，財政支出責任（事權）在中央和地方之間并未出現(xiàn)重大的調整。分稅制前后中央和地方的財政支出比重并沒有出現(xiàn)顯著的變化，一直維持了中央支出占30%、地方支出占70%左右的格局。

分稅制導致的中央地方間關系的變化為我們理解中國的財政分權和經(jīng)濟增長的關系帶來了新的困惑。一個重要的問題就是，既然財政包干制下的財政分權刺激了中國的經(jīng)濟增長，那么分稅制后的收入集權為什么沒有明顯地阻礙經(jīng)濟增長？

有些學者在研究中基本忽略了分稅制帶來的重要變化。他們認為，分稅制并沒有改變中國改革開放以來的財政分權的進程，而且分稅制以后財政分權的程度仍然有提高，所以財政分權與經(jīng)濟增長在統(tǒng)計上的緊密關系仍然說明了分權對于經(jīng)濟增長的重要作用。這些研究的問題在于他們只是用財政支出責任在中央和地方間的分配來衡量財政分權的程度。

學術界對于財政分權的測量基本采用了三種方法，包括地方政府財政支出占全部財政收入的比重，地方政府財政收入占全部財政收入的比重以及地方政府部門在整個國家部門中的比重。其中第一種方法我們可以叫作“支出測量法”，第二種可以叫作“收入測量法”，第三種方法與財政沒有直接的關系。很顯然，用前兩種方法來測量分稅制后的財政分權會得出完全相反的結論，“支出測量法”會發(fā)現(xiàn)財政分權程度一直在緩慢增加，而“收入測量法”則會發(fā)現(xiàn)財政分權程度在1994年之后迅速下降到了一個很低的水平。

對于分稅制后的中央—地方關系，這兩種測量法顯然都失于片面。財政分權，在本質上描述的是地方政府相對于中央政府在財政方面獨立的決策權，純粹用收入或支出都無法全面描述地方政府的財政自主性。如果財權集中于中央政府，事權分散于地方政府，那么地方政府在行使支出責任時的獨立性顯然會受到中央政府的影響，因為地方政府只有依靠中央政府的財政補助或轉移支付才能滿足其支出要求。

事實上，分稅制后中央和地方關系的最重要的變化之一就在于中央政府每年向地方政府撥付規(guī)模巨大的財政轉移支付以彌補地方政府的支出缺口。轉移支付顯然會體現(xiàn)中央政府對支出責任的意志，影響地方政府的財政自主性，其中專項的轉移支付尤其如此。專項轉移支付是一些規(guī)定了支出用途的財政資金(Earmarked Funds)，俗稱“戴帽資金”。地方政府在使用這些資金時，不但要嚴格遵循其指定的用途，而且要接受中央政府的審計。轉移支付將在下一章進行詳細討論，此處不再展開分析。我們將會看到，轉移支付的撥付和使用正是中央財政集權的體現(xiàn)。

地方政府的行為變化

如果我們承認財政包干制是地方經(jīng)濟和工業(yè)化迅速發(fā)展的主要推動力，那么分稅制的效應如何？分稅制是保持還是削弱了地方政府工業(yè)化的激勵？這與90年代中期以來的經(jīng)濟增長有何關系？

這需要從考察分稅制下地方政府與企業(yè)的關系入手。分稅制改革在將稅務征收與財政分開之后，更進一步規(guī)定中央和地方政府共享所有地方企業(yè)的主體稅種——增值稅。也就是說，中央和地方對企業(yè)稅收的劃分不再考慮企業(yè)隸屬關系——無論是集體、私營企業(yè)，或者是縣屬、市屬企業(yè)，都要按照這個共享計劃來分享稅收。而在此之前，中央和地方是按照包干制來劃分收入的，只要完成了任務，無論是什么稅種，地方政府可以保留超收的大部分或者全部稅收。由于中央并不分擔企業(yè)經(jīng)營和破產(chǎn)的風險，所以與過去的包干制相比，在分稅制下地方政府興辦、經(jīng)營企業(yè)的收益減小而風險加大了。而且，由于增值稅屬于流轉稅類，按照發(fā)票征收，無論企業(yè)實際上盈利與否，只要企業(yè)有進項和銷項，就要進行征收。對于利潤微薄、經(jīng)營成本高的企業(yè)，這無疑是一個相當大的負擔。再者，增值稅由完全垂直管理、脫離于地方政府的國稅系統(tǒng)進行征收，使得地方政府為保護地方企業(yè)而制定的各種優(yōu)惠政策統(tǒng)統(tǒng)失效。在這種形勢下，雖然中央出臺的增值稅的稅收返還政策對于增值稅貢獻大的地區(qū)有激勵作用，我們可以合理地推想地方政府對于興辦工業(yè)企業(yè)的積極性會遭受打擊。

經(jīng)驗現(xiàn)實也與此推想若合符節(jié)。國有企業(yè)的股份制改革自1992年發(fā)動，到90年代中期開始普遍推開，而此時也是地方政府紛紛推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉制的高潮時期。到90年代末，雖然國有企業(yè)的改革并不十分成功，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)幾乎已經(jīng)名存實亡，完全變成了私營企業(yè)。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉制，學術界有著豐富的研究，但是大部分研究是從產(chǎn)權結構、內部生產(chǎn)和管理、市場、產(chǎn)業(yè)結構以及競爭對手等方面進行解釋，而相對忽略了財稅體制變化的巨大影響。從上面對分稅制的制度效應的分析可以看出，分稅制無疑是促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模轉制以及國有企業(yè)股份化的主要動力之一。

與私有化浪潮相伴隨的重要現(xiàn)象是地方政府的財政收入增長方式發(fā)生了明顯的轉變，即由過去的依靠企業(yè)稅收變成了依靠其他稅收尤其是營業(yè)稅。從分稅制實行十年的情況來看，對于縣鄉(xiāng)級的財政而言，增值稅收入在財政收入中的比重是呈下降的趨勢的。我們將增值稅、營業(yè)稅和“其他收入”在稅收收入中的比重變化情況做成下面的圖4-3，這樣可以一目了然地看出這種變化趨勢。

圖中的三個大類是占財政收入比重最大的三類收入。需要說明的是在統(tǒng)計口徑上，“其他收入”在1998年有一個比較大的變化，即在此之前，“其他收入”不包括各種雜項稅收（如印花稅、筵席稅等等），而在1998年以后則包括了各種雜項稅收和納入預算的非稅收入，所以在1998年，這個類別有一個非常明顯的增長。對比增值稅和營業(yè)稅的變化情況，我們看到這兩者呈現(xiàn)出一種替代關系：1994年改革之初，兩者的比重差不多，增值稅占22%，營業(yè)稅占20%；到2003年，營業(yè)稅已經(jīng)上升，占地方財政收入25%的比重，而增值稅下降到18%。

圖4-3 縣鄉(xiāng)財政三類收入比重變化圖

與增值稅不同，營業(yè)稅主要是對建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)征收的稅收，其中建筑業(yè)又是營業(yè)稅的第一大戶。所以，地方政府將組織稅收收入的主要精力放在發(fā)展建筑業(yè)上是順理成章的事情。這種狀況在2002年所得稅分享改革以后尤其明顯。此項改革使得地方政府能夠從發(fā)展企業(yè)中獲得的稅收收入進一步減少，同時使得地方政府對營業(yè)稅的倚重進一步加強。在圖4-3可以看到，2002年以來營業(yè)稅的比重迅速上升。從經(jīng)驗現(xiàn)象上看，地方政府在2002年以后對于土地開發(fā)、基礎設施投資和擴大地方建設規(guī)模的熱情空前高漲，其中地方財政收入增長的動機是一個重要的動力機制。

除了預算內財政收入的結構調整帶來的地方財政增長方式的轉變之外，分稅制改革對地方政府的預算外和非預算收入也有極大的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉制之后，地方政府失去了規(guī)模巨大的“企業(yè)上繳利潤”收入，其財政支出受到巨大的壓力。分稅制作為一種集權化的財政改革，使得地方政府開始尋求將預算外和非預算資金作為自己財政增長的重點。預算外資金的主體是行政事業(yè)單位的收費，而非預算資金的主體是農(nóng)業(yè)上的提留統(tǒng)籌與土地開發(fā)相關的土地出讓收入。與預算內資金不同，這些預算外和非預算的資金管理高度分權化。對于預算外資金，雖然需要層層上報，但是上級政府一般不對這部分資金的分配和使用多加限制。而對于非預算資金，上級政府則常常連具體的數(shù)量也不清楚。分稅制改革以后，為了制止部門的亂攤派、亂收費現(xiàn)象，中央出臺了一系列預算外資金的改革辦法，其中包括收支兩條線、國庫統(tǒng)一支付制度改革等等，力圖將行政事業(yè)性收費有計劃、有步驟地納入預算內進行更加規(guī)范的管理，但是對于非預算資金，卻一直沒有妥善的管理辦法，因此非預算資金也開始成為地方政府所主要倚重的財政增長方式。

分稅制和所得稅分享改革對地方政府造成的壓力迫使地方政府通過發(fā)展建筑業(yè)和增加預算外的收費項目以及非預算資金來尋求新的生財之道。伴隨迅速發(fā)展的城市化而興起的“經(jīng)營城市”的模式正與這種需求密切相關。

在改革開放前十五年的第一階段，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主要動力的工業(yè)化并沒有對城市化造成壓力，企業(yè)坐落于農(nóng)村和小城鎮(zhèn)地區(qū)，勞動力以“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”的農(nóng)民為主，因此這個時期的工業(yè)化速度遠高于城市化的速度，也可以說是城市化滯后于工業(yè)化。1994年是一個明顯的分界點。1994年以前工業(yè)產(chǎn)值比重的年均增長速度是3.7%，而城鎮(zhèn)人口比重的年均增長速度是0.6%；1994年以后，這兩個比重的年均增長速度分別是-1.1%和1.3%，城市化的速度明顯加快。這一方面與1994年開始推行的城鎮(zhèn)住房制度改革、1998年出臺的《土地管理法》有關，另一方面也與迅速發(fā)展的沿海外向型經(jīng)濟有關。這都促使企業(yè)、居民對城市建設用地的需求快速增長。由于大部分外向型經(jīng)濟位于東部沿海地區(qū)，所以在這些地區(qū)城市化發(fā)展得最為迅速，政府“經(jīng)營城市”的發(fā)展模式也最為突出。要經(jīng)營城市，就要大興土木；要大興土木，則需要大量新增的建設用地。在這個宏觀背景下，土地征用和出讓成為地方政府預算以及非預算收入最主要的來源。

按照《土地管理法》的規(guī)定，只有地方政府有權將農(nóng)業(yè)用地征收、開發(fā)和出讓，供應日益緊缺的城市建設用地，并且征收農(nóng)業(yè)用地的補償費用等成本遠低于城市建設用地出讓價格。地方政府低價征收農(nóng)業(yè)用地，進行平整、開發(fā)后，可以招拍掛等形式在土地二級市場上出讓。在東部沿海地區(qū)，地方政府通過這個過程迅速積累了規(guī)模巨大的土地出讓收入。利用大規(guī)模的土地出讓收入和已征收的大量城市建設用地，地方政府可以通過財政擔保和土地抵押的方式取得更大規(guī)模的金融貸款來投入城市建設。這樣以來，土地收入——銀行貸款——城市建設——征地之間形成了一個不斷滾動增長的循環(huán)過程。這個過程不但塑造了東部地區(qū)繁榮的工業(yè)化和城市景象，也為地方政府帶來了滾滾財源。

這些財源除了包括通過土地征收、開發(fā)和出讓過程中直接得到的土地收入之外，還包括城市建設過程中迅速增長的以建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅為主的預算財政收入，這些收入全部屬于地方收入，無需與中央政府共享。所以說，隨著城市化的迅速發(fā)展，地方政府的預算收入和非預算資金（土地收入）呈現(xiàn)出雙雙平行的增長態(tài)勢。因此，新世紀激烈的城市化過程是與地方政府“經(jīng)營城市”、“經(jīng)營土地”的行為取向密不可分的。在此過程中，地方政府形成了推動地方經(jīng)濟和財政收入雙雙增長的新發(fā)展模式。